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【裁判要旨】

1.复议机关确认原行政行为程序违法情况下的被告确定

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十二条第三款规定，复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。由此，复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法，不属于改变原行政行为的情形，原行政机关和复议机关是共同被告。

2.复议机关确认原行政行为程序违法情况下的判决方式

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十六条第一款规定，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。虽然原行政行为已经复议决定确认违法，但根据上述规定及司法最终原则的内在要求，人民法院应按照复议机关作共同被告的裁判逻辑，依法对涉诉的每个行政行为分别作出合法性判断。

【裁判文书】

河北省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）冀行终503号

上诉人（原审原告）陈唐林，男，1960年6月12日出生，汉族，住河北省遵化市，身份证号：×××2636。

委托代理人陈永芊，天津述真律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）遵化市人民政府。住所地：河北省遵化市海都道2号。

法定代表人王凤海，该市市长。

委托代理人李亚力，遵化市人。

委托代理人李金平，北京市才良律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）唐山市人民政府。住所地：河北省唐山市路北区西山道7号。

法定代表人丁绣峰，该市市长。

委托代理人李泽强，唐山市司法局复议应诉处工作人员。

上诉人陈唐林因诉遵化市人民政府补偿安置方案及唐山市人民政府行政复议决定一案，唐山市中级人民法院于2018年5月25日作出（2017）冀02行初111号行政判决，陈唐林不服，上诉至本院，本院于2018年12月6日作出（2018）冀行终755号行政裁定，裁定撤销原一审判决并发回重审。唐山市中级人民法院于2019年12月16日作出（2019）冀02行初89号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈唐林及其委托代理人陈永芊，被上诉人遵化市人民政府的委托代理人李亚力、李金平，被上诉人唐山市人民政府的委托代理人李泽强到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

原审查明，1998年7月遵化市人民政府颁发遵出让国用（1997）字第××号国有土地使用证，该证载明：“土地使用者东门庄村委会，地址平安城镇东门庄村，用途水泵厂，批准使用期限40年，土地总面积0.99亩”。1999年2月13日陈唐林与平安城镇东门庄村民委员会签订协议书，该协议书载明：“一、按使用证的面积永久使用。二、如出现土地纠纷时，按使用证的面积处理……”。2004年3月陈唐林取得遵化市东门水泵厂个体工商户营业执照。2016年1月11日遵化市京哈北线高速公路建设地方工作领导小组办公室作出《遵化市京秦高速公路二期工程土地及地上附着物补偿安置方案》（征求意见稿）并发布征求意见公告，将其张贴于平安城镇东门庄村民委员会等地。征求意见公告期满后，2016年1月18日遵化市人民政府作出遵政字〔2016〕2号关于印发《遵化市京秦高速公路二期工程土地及地上附着物补偿安置方案》（以下简称《补偿安置方案》）的通知并于2016年1月20日印发和公告张贴。陈唐林经营的水泵厂在征收范围内，2017年5月4日遵化市人民政府收到陈唐林的政府信息公开申请，于同年5月24日作出申请事项的告知书并将被诉《补偿安置方案》作为附件送达陈唐林，该告知书答复如下：“一、我市已完成京秦高速公路津冀界至卷，现已上报唐山市国土资源局，再由唐山市国土资源局统一上报到河北省人民政府审批。目前，尚未取得省政府用地批复。二、遵化市东门水泵厂在被征收范围内。按上级有关文件要求，属于先行用地范围，目前，泵厂的补偿费用已提存至公证处，因此，对您所占有的泵厂进行合理补偿、拆迁、征用乃至开工建设合法。”陈唐林就该《补偿安置方案》向遵化市人民政府提出行政复议申请，2017年8月9日遵化市人民政府作出遵政复告字〔2017〕2号行政复议告知书，告知其应向唐山市人民政府提出行政复议申请，并同时告知自提出行政复议申请之日起至收到该告知书之日止的时间不计入法定申请期限。2017年8月16日唐山市人民政府收到陈唐林的行政复议申请，于同年8月21日作出唐政复补字〔2017〕12号补正行政复议申请通知书，2017年9月4日唐山市人民政府立案受理，2017年9月6日唐山市人民政府作出唐政复答字〔2017〕61号行政复议答复通知书并送达遵化市人民政府，经审查2017年10月26日唐山市行政复议决定，并送达当事人，该复议决定认为根据《河北省土地转用征收报批办法》第八条之规定，遵化市人民政府未告知被征地村及有关农户享有申请听证的权利，以涉案补偿安置方案违反法定程序为由确认《补偿安置方案》行为违法。陈唐林不服，于2017年11月17日诉至原审法院。2018年12月20日遵化市人民法院作出（2018）冀0281行初25号行政判决，确认遵化市平安城镇人民政府于2017年6月16日拆除陈唐林水泵厂部分厂房行为违法，该判决已生效。针对拆除厂房行为，陈唐林已向遵化市人民法院提起行政赔偿之诉。

原审认为，陈唐林所经营的水泵厂在东门庄村委会所有的国有土地上，因其认为被诉的《补偿安置方案》补偿标准不合理，经向唐山市人民政府复议后，向原审法院提起诉讼，原、被告的主体身份适格。本案中，涉案补偿安置方案的补偿标准是依据《唐山市征收土地地上附着物补偿标准暂行规定》，结合遵化市实际作出的，符合客观实际，并无明显不当。涉案补偿安置方案包括集体土地和国有土地的征收，遵化市人民政府在征收过程中，未告知被征地村及农户对土地权属、补偿标准等内容有申请听证的权利，补偿安置方案违反法定程序，故唐山市人民政府据此作出确认《补偿安置方案》程序违法的复议决定结论正确，应予维持。陈唐林的诉讼请求理据不足，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回陈唐林的诉讼请求。

上诉人陈唐林不服一审判决，上诉主要称，一、一审法院认定事实不清，适用法律错误。1.唐山市人民政府所作行政复议程序存在瑕疵。唐山市人民政府应当在受理行政复议之日起七日内，将行政复议申请书复印件送达遵化市人民政府，遵化市人民政府应在收到申请书复印件时之日起十日内提交书面答复与相应证据材料。然而在唐山市人民政府原审审理过程中所提交的证据材料未见此项证据材料。此外，唐山市人民政府应当审查原具体行政行为的合法性，但遵化市人民政府并未提交此类证据，由此，原具体行政行为合法性问题并未得到审查。2.原具体行政行为即方案实体性违法明显。一是方案中涉及的土地性质混乱。上诉人厂房所在地块属性为国有性质土地，在我国现行法律中，征收集体土地和征收国有土地上房屋的法律流程完全不同，征收同一批次土地的征收类文件中不能既出现集体土地又出现国有土地。二是方案必要内容缺失。根据《征收土地公告办法》的相关规定，农业人员的具体安置途径应属于安置方案中的重要组成部分，而涉案方案中关于此项并未作出详细规定。三是方案涉及标准过时。涉案方案依据2011年实施的《河北省清东陵高速公路项目征收土地、房屋安置实施方案》作出，截止到制定涉案补偿方案时已严重过时，且在征收前期工作中，遵化市人民政府未能履行告知、听证等法定义务，违反法定程序要求。复议机关仅明确了程序违法，却忽视实体审查。四是涉案方案作出的前置性文件缺失。根据《河北省规范性文件管理办法》第十条的规定，涉案方案的作出应进行社会风险评估，但关于社会风险评估的文件并未出现。二、制定征收安置补偿方案过程中应当保障被征收人的听证权利、严格遵守法定程序，充分征求并体现被征收人的意见。然而本案中被上诉人剥夺了上诉人的听证权利，且最终制定的安置补偿方案对于被征收人的合理诉求亦未能作出相应反馈及调整。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人诉讼请求。

被上诉人遵化市人民政府答辩称，一、《补偿安置方案》不具有可诉性，不属于人民法院受案范围。集体土地补偿安置方案的制定是经由市、县人民政府批准，是组织实施征地中的一个环节，方案本身并不直接设定被征收人的具体权利义务，产生直接影响的应当是相关征收实施部门根据方案所推进的后续具体补偿安置、搬迁等行为，同时具有抽象性。国有土地上房屋征收补偿方案的效力已被房屋征收补偿决定所吸收，被征收人完全可以通过起诉房屋征收补偿决定维护自己的合法权益。本案《补偿安置方案》的内容包括了上述集体和国有两部分，其性质属于过程性文件，对上诉人权利义务不产生实际影响。结合本案，上诉人已就遵化市平安城镇人民政府实施的强制拆除行为提起诉讼，相关判决已确认强拆行为违法。之后上诉人又向平安城镇人民政府申请行政赔偿，上诉人的损失将在行政赔偿程序中得到救济。二、上诉人申请行政复议已超过法定期限。被上诉人作出《补偿安置方案》后即于2016年1月20日发布公告，上诉人向唐山市人民政府提出行政复议申请应自公告发出之日起六十日内提出行政复议申请。上诉人于2017年9月4日提出复议申请超过法定期限。被上诉人在行政复议程序中已经向唐山市人民政府提供了证明涉案方案合法的证据材料。三、被上诉人负有本行政区域房屋征收与补偿工作的法定职责，有作出《补偿安置方案》的法定职权。四、被上诉人作出《补偿安置方案》程序合法。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条规定，被上诉人在作出涉案《补偿安置方案》前已依法发布征求意见稿，并在征地范围沿线各村干部参加的动员大会上公布征求意见，听取被征地沿线各村村民及主要负责人意见。且本案并非因旧城区改建需要征收房屋，不存在召开听证会的情况。五、《补偿安置方案》中的补偿安置标准合法合理。本案京秦高速公路二期工程是京秦高速的重要组成部分，是打通国网断头路的重点工程，是河北省重点项目，被上诉人通过组建成立遵化市京哈北线高速公路建设地方工作领导小组办公室，并与被征地的平安城镇人民政府、遵化市物价局多次召开会议研究补偿安置办法。根据《土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》《唐山市征收土地地上附着物补偿标准暂行规定》，参照唐山市住建局、国土资源局、交通运输局联合印发的《河北省清东陵高速公路项目征收土地、房屋补偿安置实施方案》，结合遵化市实际，制定涉案《补偿安置方案》，是合法合理的。被上诉人依法对陈唐林的水泵厂进行了评估。六、即使安置补偿方案违法、可诉，但现在涉案征收范围内绝大多数被征收人已经签订协议，公路已经施工，不具可恢复性，撤销势必造成公共利益的重大损害。综上，请求依法驳回上诉人的上诉。

被上诉人唐山市人民政府答辩称，被上诉人作出被诉行政复议决定，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。请求依法驳回上诉人的上诉。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，一、关于本案共同被告问题。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十二条第三款规定，复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。由此，本案中，唐山市人民政府以违反法定程序为由确认《补偿安置方案》行为违法，不属于改变原行政行为的情形，因此，作出《补偿安置方案》的遵化市人民政府和复议机关唐山市人民政府是共同被告。

二、关于被诉《补偿安置方案》的合法性审查。1.经在案证据证明及庭审当事人陈述认可，本案案涉京秦高速公路二期工程同时涉及对集体土地与国有土地上房屋的征收，但根据《中华人民共和国土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，对集体土地的征收与国有土地上房屋的征收分属不同行政征收行为，其法定程序存有不同具体要求。本案中陈唐林案涉水泵厂所占系国有土地，应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的程序要求实施具体征收行为。本案中遵化市人民政府将集体与国有两种性质征收一并按照集体土地征收程序进行，一并作出案涉《补偿安置方案》，适用法律错误。2.就《补偿安置方案》具体补偿内容看，其分别根据《中华人民共和国土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》《唐山市征收土地地上附着物补偿标准暂行规定》，结合遵化市实际制定，将集体土地与国有土地上房屋的补偿与安置作出区分规定，还包括对各类构筑物、地上附着物、搬迁费、临时安置费、停产停业损失等补偿内容，符合相关法定要求及京秦高速公路工程与遵化市实际。其中，对涉及包括陈唐林水泵厂在内的国有土地房屋补偿与安置，《补偿安置方案》规定“采取货币补偿方式，据实评估补偿，自行安置”，此种由评估市场现实价值确定补偿数额的补偿方式，能够保障被征收人的补偿利益。如陈唐林因具体评估问题有异议，可寻求其他途径主张权益。3.就《补偿安置方案》作出程序看，在案证据能够证实遵化市人民政府在作出涉案《补偿安置方案》前依法发布征求意见稿，公告公示征求项目征迁范围内公众意见，并将相关反馈意见汇总，作出涉案《补偿安置方案》后亦进行公示，基本符合法定程序性要求。综上，遵化市人民政府作出《补偿安置方案》适用法律错误，本应依法撤销，但鉴于该补偿方案内容符合相关法定要求，能够保障被征收人补偿权益，况且本案所涉京秦高速公路二期工程是打通国网高速断头路主要工程项目，是推动京津冀协同发展的重要基础设施项目，对所涉666户被征收人地上附着物进行评估后，已签订补偿拆迁协议664户，因此，如撤销《补偿安置方案》会给国家利益、社会公共利益或者他人合法权益造成重大损失，为保障公共利益实现，应确认《补偿安置方案》违法，保留其效力，但遵化市人民政府应及时采取完善相关征收程序、充分保障被征收人补偿权益等必要补救措施。

三、关于复议机关确认原行政行为程序违法判决方式的适用问题。本案中，唐山市人民政府以程序违法为由，确认原行政行为《补偿安置方案》违法，依法属于复议决定维持原行政行为的情形。其中，唐山市人民政府作出行政复议决定确认《补偿安置方案》违法，虽然结果正确，但理由不当，本院在此一并指正。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十六条第一款规定，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。虽然原行政行为《补偿安置方案》已经复议决定确认违法，但根据上述规定及司法最终原则的内在要求，人民法院应按照复议机关作共同被告的裁判逻辑，依法对涉诉的每个行政行为分别作出合法性判断。一审法院判决一并驳回陈唐林的诉讼请求，适用法律错误，依法应予撤销。上诉人陈唐林的上诉理由部分成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十四条第一款第（一）项、第七十六条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：

一、撤销唐山市中级人民法院（2019）冀02行初89号行政判决；

二、驳回陈唐林对唐山市行政复议决定的诉讼请求；

三、确认遵化市人民政府作出的《遵化市京秦高速公路二期工程土地及地上附着物补偿安置方案》违法；

四、责令遵化市人民政府依法采取补救措施。
二审案件受理费50元，由被上诉人遵化市人民政府负担。
本判决为终审判决。

审判长　　魏立超

审判员　　韩锦霞

审判员　　柴学哲

二〇二〇年十二月三十一日

书记员　　朱媛媛