来源：行政涉法研究

【裁判要点】

行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面，故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性；又是一种合同，体现合同制度的一般特征。因此，对于行政协议无效的判断，既适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。

行政协议作为一类特殊类型的行政行为，对行政协议效力的判断首先应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。即依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行严格判定。脱离行政协议的行政行为属性，单纯援用民事法律合同无效事由条款否认行政行为的效力，动辄将双方经磋商达成合意的行政协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，又悖于协议订立之初的目的实现，也不利于协议相对人信赖利益的保护。

行政协议是行政机关基于行政裁量权与行政相对人协商一致而形成的，在不存在无效情形时，行政主体和行政相对人必须全面遵守和履行行政协议约定的各项义务。行政机关名为主张行政协议无效，实际上是要通过行使行政优益权单方解除行政协议。但是，行政优益权的行使必须符合法律规定，非因公共利益需要或国家法律政策发生重大调整，行政机关不得行使行政优益权单方变更、解除合同。如果行政机关对合同的具体条款作出限缩解释，减损了协议相对人的合同项下应获得的利益，属于不当行使行政优益权。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申7679号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：安丘市人民政府，住所地：山东省安丘市青云大街。

法定代表人：杜建华，该市人民政府市长。

委托代理人：肖玉良，山东康桥（潍坊）律师事务所律师。

委托代理人：王智君，山东康桥（潍坊）律师事务所律师。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：潍坊讯驰置业发展有限公司，住所地：山东省安丘市长安路商业街（大汶河旅游开发区韩家村)。

法定代表人：鲁剑，该公司董事长。

委托代理人：崔鑫，山东崔鑫律师事务所律师。

委托代理人：王英杰，山东崔鑫律师事务所律师。

潍坊讯驰置业发展有限公司（以下简称讯驰公司）诉安丘市人民政府（以下简称安丘市政府）行政协议一案，安丘市政府、讯驰公司均不服山东省高级人民法院(2017)鲁行终495号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行审查，现已审查终结。

安丘市政府请求撤销本案二审判决，改判驳回讯驰公司全部诉讼请求。其申请再审理由为：（一）二审法院剥夺其诉讼权利，程序严重违法。二审开庭前其向二审法院递交修正后的上诉状，二审法院拒绝接受，在判决书中“优惠政策应当以长安路道路建设成本为限，应当查明长安路建设成本问题”的上诉和答辩意见故意忽略，没有充分保障其诉讼权利。本案漏列诉讼主体。根据合同相对性的原则，讯驰公司在本案中的诉讼主体不适格,应追加正泰公司参加诉讼。讯驰公司作为原告违反了合同相对性的原则，违反了合同法关于合同权利义务的转让和承继应当经过相对方同意的规定。

（二）二审判决认定事实不清、适用法律错误。本案合同应整体无效，长安路改造工程属于招投标法规定的大型基础设施公用事业等关注公众社会利益、公众安全的项目，应当按照招投标法规定程序公开招标，但涉案合同并没有经过招投标，安丘市政府未通过公开招标方式选定正泰公司或讯驰公司对长安路改造工程进行建设违反了《合同法》第五十二条第（五）项和相关司法解释的效力性规定。涉案《合同书》同时违反《国务院城市道路管理条例》第十六条的规定，因而全部无效。涉案合同第四条第2、3项的约定违反税收征管法律行政法规的强制性规定而无效。

（三）即使双方鉴定的合同为有效合同，根据合同第四条的约定，提供优惠政策用于道路建设补偿，因长安路改建工程系讯驰工程带资建设，该优惠政策具有填补道路成本的目的，该规定对于优惠政策的上限作出了明确界定，应当是以道路建设的成本为限。经安丘市房屋征收与补偿办公室、安丘市市政管理处、安丘市路灯管理所、安丘市城市园林绿化处等部门调查取证，根据同时期建设道路所需材料、人工、设备等市场价格，确定长安路的工程建设成本数额为8133917元。

二审法院忽略双方约定的“用于道路建设补偿”，明显作出远远超出长安路建设成本的返还判决，明显损害了安丘市政府的合法权益，损害了国家利益和社会公共利益，一、二审法院均未查明长安路道路建设的成本问题，导致本案事实认定不清、主要证据不足。故请求撤销二审判决，对本案提起再审，并终止原判决的执行，依法改判驳回讯驰公司的全部诉讼请求。

讯驰公司请求撤销本案二审判决，改判安丘市政府返还土地增值税和土地使用税及利息。其申请再审理由为：根据双方所签合同书第四条约定，免收相关税费的优惠政策是安丘市政府为涉案道路建设补偿和拆迁安置补偿的真实意思表示，两项税款并非其自愿交纳，而是被申请人通过其职能部门税务局稽查后强行征缴。二审判决对《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（以下简称《通知》）存在错误理解。

本院认为，本案属于行政协议纠纷，争议焦点为涉案合同书是否为无效合同或其中的部分条款无效以及履行该合同是否侵害社会公共利益。

（一）关于涉案合同书的效力问题

行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面，故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性；又是一种合同，体现合同制度的一般特征。因此，对于行政协议无效的判断，既适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。二审法院已经从上述两个层面分别对本案被诉行政协议是否无效作出评判。再审申请人安丘市政府主张涉案合同书违反法律、行政法规的强制性规定而整体无效，其理由主要有两方面，一是安丘市政府未按照招投标的法定程序选定建设单位，二是安丘市政府选定的建设单位并不具备相应的资质等级。然而，行政协议作为一类特殊类型的行政行为，对行政协议效力的判断首先应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。即依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行严格判定。脱离行政协议的行政行为属性，单纯援用民事法律合同无效事由条款否认行政行为的效力，动辄将双方经磋商达成合意的行政协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，又悖于协议订立之初的目的实现，也不利于协议相对人信赖利益的保护。本案中，再审申请人安丘市政府的上述理由均不能从实质上否认涉案合同书的效力，本院对其主张不予支持。

（二）关于涉案合同书具体条款的效力问题

本案合同履行争议主要围绕合同书第四条第2项和第3项展开。合同书第四条第2项是关于免收土地契税、土地增值税、土地使用税的约定，该约定是安丘市政府以税收优惠的形式为讯驰公司道路建设进行的补偿，具有合同对价性质，且意思表示真实。国务院《通知》第三条规定：“各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。”安丘市政府的税收优惠约定条款符合上述规定，应为有效约定。一审法院认为合同书第四条第2项约定超越了安丘市政府的法定权限，违反了《中华人民共和国税收征收管理法》的强制性规定，缺乏充分依据，二审法院纠正一审错误，应予肯定。合同书第四条第3项涉及营业税、所得税地方留成在讯驰公司交纳后予以返还问题，上述费用属于地方政府财政性收入，安丘市政府享有自主支配权，在此基础上订立的合同条款并不违反法律、行政法规的强制性规定，亦应为有效约定。

（三）关于涉案合同的履行问题

行政协议是行政机关基于行政裁量权与行政相对人协商一致而形成的，在不存在无效情形时，行政主体和行政相对人必须全面遵守和履行行政协议约定的各项义务。再审申请人安丘市政府主张行政协议无效，实际上是要通过行使行政优益权单方解除行政协议。但是，行政优益权的行使必须符合法律规定，非因公共利益需要或国家法律政策发生重大调整，行政机关不得行使行政优益权单方变更、解除合同。再审申请人安丘市政府主张涉诉合同书中的优惠政策应当以长安路道路建设成本为限，但安丘市政府的该项主张已经对于合同的具体条款作出了限缩解释，减损了协议相对人的合同项下应获得的利益，属于不当行使行政优益权。另外，安丘市政府也未能提供充分的证据证明税收优惠超出道路建设成本会导致公共利益受到损害的事实。故本院对再审申请人的该项主张不予支持。

再审申请人讯驰公司主张返还土地增值税和土地使用税及利息，虽然双方在合同中约定免交，但本案的实际情况是，讯驰公司在已经交纳上述两项税费的情况下请求返还，且讯驰公司自述上述税款是通过税务机关稽查征缴方式缴纳的，该缴纳税款行为已经超出合同约定的内容，且形成了新的行政法律关系，若讯驰公司对此持有异议可以另行依法主张权利，本院对于此项主张不予支持。

需要指出，国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中明确将诚实守信作为政府依法行政的基本要求。“政贵有恒，治须有常”。政府在地方建设开发和招商引资领域的优惠政策应有持续性和连贯性，以便为民营企业营造优良的营商环境，切实保护行政协议相对人的信赖利益及其他合法权益。

综上，再审申请人的申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人安丘市人民政府的再审申请。

驳回再审申请人潍坊讯驰置业发展有限公司的再审申请。

审判长　　王振宇
审判员　　孙　江
审判员　　李纬华

二〇一九年五月二十二日
书记员　　孔冰冰

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